《指導(dǎo)意見》出臺(tái)的意義

積極應(yīng)對(duì)氣候變化不僅是我國(guó)履行負(fù)責(zé)任大國(guó)責(zé)任、推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重大歷史擔(dān)當(dāng)，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求和加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)目標(biāo)的重要抓手。黨的十九屆五中全會(huì)提出，到2035年，廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。在此背景下，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《指導(dǎo)意見》，強(qiáng)化統(tǒng)籌、一體推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)具有十分重要的意義。

（一）統(tǒng)籌加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的內(nèi)在要求。黨的十九屆五中全會(huì)對(duì) “十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)提出的建議中指出，要加快推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量。二氧化碳排放控制和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工作，都涉及到能源消費(fèi)、生產(chǎn)生活、物品流通的方方面面，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)。應(yīng)對(duì)氣候變化既是美麗中國(guó)建設(shè)重要組成部分，也是環(huán)保參與國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)治理的重要抓手。只有從溫室氣體減排和環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)出發(fā)，充分銜接能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命等重大戰(zhàn)略，才有可能破解資源能源對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

（二）統(tǒng)籌加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是實(shí)現(xiàn)減污降碳的有力抓手。由于我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)是以高碳的化石能源為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以重化工為主，交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)以柴油貨車為主，因此碳排放達(dá)峰行動(dòng)和大氣環(huán)境治理都面臨巨大的挑戰(zhàn)。隨著環(huán)境污染防治進(jìn)入深水區(qū)，調(diào)整優(yōu)化環(huán)境治理模式，加快推動(dòng)從末端減排向源頭結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)變，將是下一步生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)，這與降低碳排放的著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)一致。因此，統(tǒng)籌加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)、能源、交通等結(jié)構(gòu)調(diào)整，將是減污降碳的核心舉措。

（三）統(tǒng)籌加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然方向。完善生態(tài)環(huán)境治理體系、提升生態(tài)環(huán)境治理能力，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要保障。黨的十八大以來，我國(guó)制定實(shí)施了幾十項(xiàng)涉及生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的改革方案，“四梁八柱”的制度體系基本形成。通過這些制度體系和能力建設(shè)補(bǔ)齊應(yīng)對(duì)氣候變化工作在認(rèn)知水平、政策工具、手段措施、基礎(chǔ)能力等方面的短板，為推動(dòng)各級(jí)、各部門、各主體履行減污降碳責(zé)任提供制度和能力支撐，實(shí)現(xiàn)新二氧化碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景。

《指導(dǎo)意見》解決的核心問題

“十四五”對(duì)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)至關(guān)重要。然而目前來看，應(yīng)對(duì)氣候變化職能劃轉(zhuǎn)至生態(tài)環(huán)境部門后，應(yīng)對(duì)氣候變化與環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)的統(tǒng)籌融合有待進(jìn)一步加強(qiáng)。《指導(dǎo)意見》從戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)、制度體系、試點(diǎn)示范、國(guó)際合作等方面提出了統(tǒng)籌融合的重點(diǎn)工作。

（一）戰(zhàn)略規(guī)劃突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)整體發(fā)力，加強(qiáng)源頭治理。中長(zhǎng)期生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略制定中充分考慮應(yīng)對(duì)氣候目標(biāo)，規(guī)劃編制階段考慮應(yīng)對(duì)氣候變化內(nèi)容納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要文件并作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃重要的一部分，在污染防治等專項(xiàng)規(guī)劃中體現(xiàn)氣候友好理念。在碳達(dá)峰行動(dòng)方案編制中，充分吸收環(huán)境政策、制度，推動(dòng)碳排放達(dá)峰目標(biāo)落地。

（二）政策法規(guī)突出環(huán)境要素間既彼此獨(dú)立又同步發(fā)力。一方面要加快推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)立法，完善標(biāo)準(zhǔn)框架體系，發(fā)展氣候投融資；另一方面要突出與現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系和經(jīng)濟(jì)政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在污染減排方面考慮應(yīng)對(duì)氣候變化與傳統(tǒng)污染物同根同源的特性，在生態(tài)環(huán)境修復(fù)方面考慮氣候變化對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的作用，既能降低減排成本又能協(xié)同增效。

（三）制度體系突出行政資源優(yōu)化配置和充分利用。在現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境調(diào)查制度、監(jiān)測(cè)體系、環(huán)評(píng)、排污許可制度、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法、考核督查等制度中考慮應(yīng)對(duì)氣候變化，補(bǔ)齊國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化工作在手段措施方面的短板，發(fā)揮現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的作用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境相關(guān)制度充分利用。

（四）試點(diǎn)示范突出生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域要素間互補(bǔ)融合和協(xié)同增效。對(duì)于已經(jīng)開展試點(diǎn)示范的工程項(xiàng)目要加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與其他環(huán)境要素之間指標(biāo)的互補(bǔ)融合，比如低碳試點(diǎn)示范與生態(tài)示范創(chuàng)建指標(biāo)不一致，但是指標(biāo)之間又相互交叉，《指導(dǎo)意見》可以促進(jìn)指標(biāo)間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。對(duì)于未來要推進(jìn)的試點(diǎn)示范創(chuàng)建，以針對(duì)統(tǒng)籌融合基礎(chǔ)較好、協(xié)同效益明顯的地方和領(lǐng)域?yàn)橹鳌?/span>

（五）國(guó)際合作突出應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境履約、談判等工作形成合力。充分吸收應(yīng)對(duì)氣候變化履約、談判和國(guó)際合作積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)氣候變化“南南合作”成功模式，并融入到生態(tài)環(huán)境國(guó)際合作中。加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生物多樣性兩個(gè)息息相關(guān)要素的國(guó)際談判、履約工作的統(tǒng)籌融合，推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)國(guó)際工作實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一布置、統(tǒng)一實(shí)施。

總體而言，《指導(dǎo)意見》以推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作職能協(xié)同和制度機(jī)制融合為主要目的，重點(diǎn)圍繞應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌融合基礎(chǔ)較好、協(xié)同效益明顯的相關(guān)領(lǐng)域，針對(duì)性提出了相應(yīng)的任務(wù)措施和工作要求，同時(shí)鼓勵(lì)有條件的地方先行先試，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)工作統(tǒng)籌銜接的頂層設(shè)計(jì)，是系統(tǒng)觀念在生態(tài)環(huán)境工作的科學(xué)運(yùn)用和實(shí)踐深化，有利于加快推進(jìn)相關(guān)職能協(xié)同和制度機(jī)制融合，有利于發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)有政策工具、手段措施、基礎(chǔ)能力等方面優(yōu)勢(shì)，有利于加強(qiáng)對(duì)地方生態(tài)環(huán)境部門的指導(dǎo)。

《指導(dǎo)意見》落實(shí)建議

《指導(dǎo)意見》為如何統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作指明了方向。各級(jí)生態(tài)環(huán)保部門要結(jié)合國(guó)家碳達(dá)峰碳中和的工作要求和自身特點(diǎn)，加快推進(jìn)落實(shí)。

（一）提高認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化能力。實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌，是推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和，建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同，牽住以降碳為源頭治理舉措“牛鼻子”的重要基礎(chǔ)。各地結(jié)合自身特點(diǎn)、準(zhǔn)確定位，在謀劃二氧化碳減排和生態(tài)環(huán)境改善的“十四五”目標(biāo)及2035年預(yù)期的基礎(chǔ)上，健全統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的機(jī)制。與此同時(shí)，要著力提升相關(guān)人員積極應(yīng)對(duì)氣候變化的意識(shí)，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化人員隊(duì)伍和技術(shù)支撐能力建設(shè)，加大對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)技術(shù)研發(fā)、統(tǒng)計(jì)核算、宣傳培訓(xùn)、項(xiàng)目實(shí)施等方面的資金支持力度。

（二）試點(diǎn)示范和制度建設(shè)一體推進(jìn)。將協(xié)同控制溫室氣體排放和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量作為生態(tài)文明建設(shè)、美麗中國(guó)建設(shè)等試點(diǎn)示范的重要內(nèi)容。在城市和區(qū)域的角度，積極推動(dòng)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)與碳排放達(dá)峰“雙達(dá)”試點(diǎn)示范；在行業(yè)和領(lǐng)域的角度，積極推動(dòng)大氣污染物和溫室氣體協(xié)同控制試點(diǎn)示范。相關(guān)地方和行業(yè)主管部門在試點(diǎn)示范的過程中應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)用制度和能力建設(shè)的成果，檢驗(yàn)任務(wù)措施、政策法規(guī)、管理制度統(tǒng)籌融合的效果，為進(jìn)一步完善應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌工作提供重要經(jīng)驗(yàn)。

（三）加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)。要利用“六五環(huán)境日”“全國(guó)低碳日”等開展主題宣傳，弘揚(yáng)綠色低碳、勤儉節(jié)約之風(fēng)；鼓勵(lì)和推動(dòng)大型企業(yè)、社區(qū)、活動(dòng)實(shí)施碳中和，宣傳推廣典型案例。要積極宣介生態(tài)文明理念，大力宣傳我國(guó)綠色低碳發(fā)展和應(yīng)對(duì)氣候變化的工作成效，講好“中國(guó)故事”，提升我國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的位勢(shì)和話語權(quán)。

作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院